Wij hebben de wet ook niet verzonnen’

Van volkskrant.nl van 29 januari 2021:

De toeslagenaffaire, de vrouw die duizenden euro’s moest terugbetalen omdat haar moeder boodschappen voor haar deed: is het toezicht op de sociale zekerheid te streng geworden? In de Drechtsteden weten handhavers hoe moeilijk het is misbruik van misverstand te scheiden.

Bijstandshandhavers balanceren tussen empathie en sancties: ‘Wij hebben de wet ook niet verzonnen’

Meneer Sebhat, u heeft een bijstandsuitkering. Als er iets wijzigt in uw leefomstandigheden moet u dit melden aan de dienst. Weet u dat?’ ‘Ja, dat weet ik.’

Sebhat, een Eritreeër van 25 jaar, zit tegenover John (58), handhaver van de Sociale Dienst Drechtsteden. Sebhat is vluchteling en ontvangt bijstand. Hij heeft een ringbaardje en draagt een voetbalshirt met daaronder een zilveren ketting. Op tafel ligt een plastic tas met documenten die hij op verzoek van de handhaver heeft meegenomen. Naast hem zit een tolk die door de Sociale Dienst is ingeschakeld. Hij woont in een sociale huurwoning in Dordrecht en slaapt weleens bij vrienden, vertelt hij. Nee, zegt hij, hij heeft geen vriendin. De handhaver tikt de vragen en antwoorden in zijn gespreksverslag op de computer.

John: ‘Waar heeft u vannacht geslapen?’ Sebhat: ‘Thuis in Dordrecht.’

John: ‘Ik geloof u niet.’ Sebhat: ‘Nee?’

John: ‘Mijn collega heeft u vanochtend zien vertrekken uit een huis in Sliedrecht.’

Tussen de handhaver en de bijstandsontvanger staat een tafel die de kleine gesprekskamer in tweeën deelt. De deur aan de kant van de handhaver komt uit op een gang die leidt naar de kantoortuin van de Sociale Dienst. Sinds een boze ‘klant’ over de tafel klom en de burelen op liep, zit er een slot op de deur.

John: ‘Wie woont in het huis in Sliedrecht?’ Sebhat: ‘Een meisje.’

Tijdens een eerder bezoek aan de Sociale Dienst bracht Sebhat een jonge vrouw met een dikke buik mee. Schoorvoetend geeft hij nu toe dat hij de afgelopen nacht bij haar – zijn vriendin – heeft doorgebracht en dat hij meerdere dagen per week bij haar is. Ze doen boodschappen voor elkaar en steunen elkaar financieel.

John tikt in zijn document: ‘Is uw vriendin zwanger?’ Sebhat friemelt aan zijn wang.

Dan volgt de vraag hardop: ‘Is uw vriendin zwanger?’

De tolk vertaalt. Sebhat knikt. Ja, zegt hij, ze is zwanger van hem.

Knellend vangnet

De bijstand is een vangnet dat zich om de werkloze burger sluit en zich vervolgens strak aantrekt. De Sociale Dienst ondersteunt mensen en begeleidt hen richting werk en schuldhulpverlening, maar controleert ook of de uitkeringsontvanger binnen de lijnen kleurt. De gemeenschappelijke gift van iets meer dan 1.000 euro per maand gaat gepaard met een brede inlichtingenplicht. Elke euro die door hen op een andere manier wordt verkregen, moet worden gemeld bij de gemeente en verrekend met de uitkering.

‘Voorkom dat je in de bijstand terechtkomt’, zegt handhaver Chantal (48). De vraag was: welk advies zou je geven aan mensen die in deze gemeente in de bijstand terechtkomen? ‘Ga desnoods schoonmaken’, antwoordt ze. ‘Maar blijf koste wat het kost uit de bijstand.’

Dit verhaal gaat over de mensen die namens de samenleving toezien op de rechtmatigheid van de uitkering. Nederland telt 423 duizend mensen in de bijstand, in coronajaar 2020 groeide het bestand met 7 duizend mensen. Zo’n 1,5 procent van hen, ruim 6 duizend mensen,woont in Dordrecht, Alblasserdam, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht, samen de Drechtsteden.

Deze gemeenten zijn jaarlijks ruim 90 miljoen euro kwijt aan de bijstand. Hun veertien handhavers, werkzaam vanuit Dordrecht, kosten samen ongeveer 1 miljoen euro per jaar en leveren 4 miljoen euro aan bespaarde uitkeringen op.

Bijstandshandhavers worden vaak verguisd omdat ze te ver de persoonlijke levenssfeer van mensen zouden binnendringen. Het is de wet, laat het werk van de handhavers in Dordrecht zien: zonder een gedetailleerd en doorwrocht dossier houdt een beslissing geen stand bij de afdeling bezwaar en beroep of de rechter. De controleurs moeten dichtbij komen om misbruik van misverstand te kunnen scheiden.

Kliklijn

Medewerker Peter (62) beheert de kliklijn: de e-mail-inbox waar meldingen van vermeende overtredingen binnenkomen. De handhaving kent een zekere willekeur. Gemeenten lichten niet jaarlijks het hele bestand door, want daar is geen capaciteit voor, maar werken op basis van meldingen en themaprojecten. De meldingen komen uit de eigen organisatie, bijvoorbeeld van de werkconsulenten en klantregisseurs, en van ‘ketenpartners’ zoals politie, Belastingdienst en UWV, maar bovenal van burgers: oplettende buren, familieleden, collega’s en (ex-)geliefden.

Een tip uit de inbox: ‘Ze heeft zes kinderen in huis en er komen vaak rare figuren over de vloer omdat ze drugs komen kopen.’ Een andere: ‘Hij handelt in sigaretten, verdient duizenden euro’s per maand.’ Peter heeft de sigarettenboer al door het systeem gehaald. Hij blijkt geen uitkering te hebben en ontspringt de dans van een onderzoek. Nog één: ‘Ze woont samen. Haar partner werkt op een begraafplaats. Zijn kind staat ingeschreven op haar adres.’ De kleur van haar partners auto en diens werktijden staan eveneens vermeld.

Soms is het oprechte verontwaardiging over misbruik van gemeenschapsgeld, soms is het jaloezie of wraak. Een dure auto voor een flat van de woningcorporatie leidt tot scheve gezichten bij de buren. De handhaver moet de emoties van de melder negeren en de feiten wegen. Peter speurt op internet naar extra aanwijzingen: een handeltje op Marktplaats of Facebook, een registratie bij de Kamer van Koophandel, een auto voor de deur op Google Streetview of ‘Werkmaps’, de streetview-variant van de gemeente. Wanneer hij genoeg aanleiding ziet voor een onderzoek, legt hij de melding op de digitale stapel van een handhaver.

De meldingen vallen grofweg in vijf categorieën op te delen: een ‘woon- en leefsituatie’ die afwijkt van de bijstandsregels, mensen die vermoedelijk samenwonen, zwartwerkers, verzwegen vermogen en criminaliteit. Veruit de meeste onderzoeken, zo’n tweederde, gaan over de eerste twee. Circa 20 procent betreft vermoedens van zwart werk, in een kleine 10 procent staat vermogen centraal, zo’n 5 procent gaat over criminele activiteiten. In veel gevallen hebben mensen de uitkering nodig, maar rekken ze de voorwaarden bewust of onbewust op. Criminelen ontvangen graag een uitkering om niet als afwijkend op te vallen bij de Belastingdienst.

In Dordrecht werken de handhavers samen met de regisseurs, de collega’s die bijstandsontvangers moeten begeleiden naar werk. De samenwerking levert veel op, maar schuurt ook weleens, zegt Peter. ‘Wij kijken vanuit het recht, zij kijken wat er met die klant aan de hand is. Soms pakken wij iemand vanwege fraude, terwijl een collega net bezig is die persoon een baan te geven.’ Handhaving schikt zich dan, zegt hij. ‘Werk is beter voor zo iemand.’ En het scheelt de gemeente weer een bijstandsklant.

De Participatiewet, de omvangrijke wet waarin de verantwoordelijkheid voor de bijstand en andere kwetsbare groepen bij gemeenten is ondergebracht, is een lastige wet, zegt hij. ‘Wij hebben hem ook niet verzonnen.’ De burger doet al snel iets fout en komt dan in zijn postvak terecht, samen met de henneptelers. De handhavers moeten iedereen onderzoeken, de berekenende misdadigers en de verdwaalde rommelaars. Misschien zou ‘een stukje basisinkomen’ een mooi alternatief zijn, oppert hij.

Turen naar een busje

De warme lucht in de auto plakt vast aan de koude voorruit. Het zicht op de ingang van de flat verdwijnt achter oprukkend condens. Handhaver Mourad (33) zit achter het stuur; de auto van de Sociale Dienst staat op een parkeerplaats voor een flat in een woonwijk in Sliedrecht. Het is half zeven ’s ochtends.

In de flat woont bijstandsontvanger meneer Kaya, die, zo meldde een anonieme tipgever, meermaals per week om kwart voor zeven ’s ochtends met een busje vertrekt naar een bouwklus. Hij werkt zwart naast zijn uitkering, beweerde de melder. Handhaver Mourad is hier om met eigen ogen vast te stellen of de aantijging hout snijdt. Zo ja, dan houdt meneer Kaya zich niet aan de voorwaarden van de bijstand en kan Mourad de uitkering stopzetten.

Er wonen meer ‘klanten’ in de flat, zegt hij. Een keer bood een vrouw hem de gegevens van alle sjoemelende bijstandsontvangers in de flat in ruil voor coulance voor haar situatie. Daar kon hij niet op ingaan, zegt hij. Tips worden nooit beloond; tipgevers worden vriendelijk bedankt, soms wordt hun om extra informatie gevraagd. De dienst mag melders niet informeren over wat er met hun melding gebeurt. Sommige melders blijven daardoor maandenlang mailen terwijl een onderzoek al is afgerond of afgebroken.

Mourad tuurt door het gat in de condens naar een busje dat voor het portiek stopt. Iemand wordt opgepikt. ‘Dat is ’m niet.’ Dit busje mist het bedrijfslogo dat werd vermeld in de mail. Andere auto’s en busjes komen en gaan, maar meneer Kaya laat zich vanochtend niet zien. De man is in 2016 al eens gekort op zijn uitkering, vertelt Mourad. De zogeheten ‘waarneming’ loopt vandaag op niets uit, maar op basis van bankafschriften die Kaya heeft ingeleverd, heeft hij genoeg informatie om hem uit te nodigen voor een gesprek. Er staan ‘veel bijzonderheden’ in, bijvoorbeeld transacties met als bijschrift: ‘Bedankt voor aanleggen Velux-dakraam.’

Drie keer eerder bivakkeerde Mourad tevergeefs op deze parkeerplaats. Dit was de laatste keer. Als een vermoeden niet wordt bevestigd moet een handhaver na een handvol waarnemingen zijn pogingen staken. Had hij Kaya wel gezien, dan was hij vaker teruggekeerd, want één waarneming van zwartwerken maakt nog geen dossier.

Om kwart over zeven start hij de auto en rijdt weg.

‘Cowboys hebben we hier niet’

De overheid kan hardvochtig zijn. Vrijwel elke burger zal vinden dat fraude hard moet worden aangepakt, maar in hun zoektocht naar de rotte appels onderzoeken handhavers ook goedbedoelende burgers die netjes de regels proberen te volgen. De jaloerse buurman die een melding doet, heeft het niet altijd bij het rechte eind. Bovendien verschilt de letter van de wet nogal eens van de perceptie van uitkeringsgerechtigden van wat wel en niet mag.

Soms gaan uitvoeringsdiensten in hun ijver om fraude op te sporen de fout in. Het kabinet viel deze maand over de toeslagenaffaire: de Belastingdienst behandelde duizenden ouders, waarvan velen met een migratieachtergrond, jarenlang ten onrechte als fraudeurs. De ouders kregen geen enkele kans om hun onschuld te bewijzen; voor de ambtenaren stond vast dat zij geen recht hadden op de verstrekte kinderopvangtoeslag.

Ook in de bijstandshandhaving kan het schuren. De Tweede Kamer, mede verantwoordelijk voor het strenge handhavingsbeleid, reageerde in december hoogst verontwaardigd op het nieuws dat een vrouw in de bijstand 7.000 euro moest terugbetalen omdat haar moeder boodschappen voor haar deed. De vrouw vocht het oordeel van de gemeente Wijdemeren aan bij de rechter, maar verloor. Het voorbeeld deed in de Kamer opnieuw de vraag rijzen of het bijstandsregime niet te streng is geworden.

De Volkskrant beschreef in 2018 hoe bijstandsgerechtigde Sandia door vier rechercheurs in twee maanden tijd 97 keer werd bespied. Er waren video-opnamen van haar gemaakt, handhavers deden waarnemingen vanuit een voor haar flat geparkeerde auto en achtervolgden haar naar de voetbaltraining van haar kinderen. Sandia won haar zaak wel. De rechter oordeelde dat er sprake was van ‘ernstige inbreuk’ op het respect voor het privéleven.

Bij het schipperen tussen hulpverlening en de maatschappelijke (en politieke) roep om een harde fraudeaanpak kan het misgaan, weten de handhavers in Dordrecht. Ze kennen de verhalen over de ‘cowboys’, handhavers die aangespoord door targets de grenzen van hun bevoegdheden opzoeken. ‘Die hebben we hier niet’, zegt Peter. ‘Het is heel streng geworden. Alles wat ik ophaal over klanten wordt vastgelegd. En terecht.’

In de Drechtsteden ontbreken kwantitatieve targets. Handhavers doen meer dan uitkeringen beëindigen, is de gedachte. Het hoofd van de afdeling noemt zijn mensen ‘hoeders van de bedoeling’. Ze komen achter de voordeur van mensen die vaak meerdere problemen hebben en kunnen dan hulpverleners inschakelen. In Dordrecht zijn ze ook adviseurs van hun collega’s, die als werkregisseurs minder gespitst zijn op frauduleus toneelspel.

John, Chantal en Mourad hebben allemaal bij gemeenten gewerkt waar targets wel leidend waren. Het beviel ze slecht. Daar floreerden de houwdegens, zegt Mourad. Elders was het ‘twee keer iets niet melden, meteen de uitkering stoppen’, zegt John. Ogenschijnlijk effectief, maar aan de voorkant kwamen de mensen gewoon weer binnen.

Zo werken zij niet, zeggen ze. Maar ook al worden ze niet opgejaagd door streefgetallen, er liggen risico’s op de loer. Ze moeten grotendeels zelf hun morele kompas in de gaten houden. Mourad liet eens zijn haar knippen door een klant die zwart bijkluste in een kapperszaak. Er gaat een ethische afweging aan vooraf: is het noodzakelijk voor het dossier? En zo dichtbij komen kent ook een praktisch nadeel: als de klant je gezicht heeft gezien, wordt waarnemen een stuk lastiger.

Er is nog een reden waarom handhavers het contact met klanten graag beperken tot het hoogstnoodzakelijke en waarom ze zelf buiten de Drechtsteden wonen. Ze willen niet het risico lopen om buiten het werk de mensen tegen te komen die zij onderzoeken. Of erger: dat die mensen naar hen op zoek gaan. Op sociale media zijn ze niet te vinden. De meeste kennissen weten niet precies wat voor werk ze doen.

Johns vriendin denkt dat hij ‘administratief werk’ doet bij de gemeente. Chantal vertelde het aan haar man en goede vrienden. ‘Ik spoor fraude op’, zegt ze in haar omgeving. Peter houdt zich tegenover de buitenwereld op de vlakte. Hij vertelde weleens wat, maar stuitte dan vaak op vooroordelen: over de ‘cowboys’ die ze zouden zijn en dat ze ‘tandenborstels tellen’. ‘Als je erop ingaat, wakker je het alleen maar aan.’

Verliefd

‘Ik moet alles op tafel leggen, alsof ik de grootste misdadiger ben.’ Handhaver John heeft de 54-jarige mevrouw Van den Heuvel begin december opgeroepen voor een gesprek. Iemand heeft de gemeente getipt dat ze samenwoont. Het is geen geheim dat haar vriend op werkdagen bij haar slaapt, ze had het ook uit eigen beweging gemeld. Zij woont in Zwijndrecht, hij elders. Ze hebben ieder de lasten van een eigen huis. ‘We wonen niet samen’, zegt ze. ‘De Sociale Dienst kijkt anders aan tegen samenwonen dan sommige burgers denken’, zegt John.

Verliefd worden is een hachelijke aangelegenheid voor een alleenstaande in de bijstand. Samenwonen kost een halve uitkering als de partner ook bijstand ontvangt, een stel moet het met anderhalve bijstand doen. Wie meermaals per week het bed deelt met een werkende moet de hele uitkering inleveren. De vraag is: wanneer woon je samen?

De handhavers kennen de jurisprudentie: het gaat om ‘het zwaartepunt van het sociale leven’, om wederzijdse zorg en om verstrengeling van inkomens. Vier nachten per week samen doorbrengen kwalificeert al als samenwonen. Volgens de wet en de jurisprudentie woont Van den Heuvel samen met haar vriend en moet John haar uitkering stopzetten.

De gemeente kan de uitkering zelfs tot zes maanden terugvorderen, want zo lang slaapt haar vriend al bij haar, heeft ze zelf gezegd. Die dreiging hangt ‘als een wolk’ boven haar hoofd, zegt ze. Haar moeder is vorig jaar overleden, haar ex-man is bij haar weggegaan, nu dreigt ze ook haar bijstand te verliezen. Ze hield zich sterk, maar krijgt alsnog vochtige ogen. Een anonieme melder misgunt haar haar geluk. ‘Mensen genieten ervan dat je in een dal zit’, zegt ze. ‘Gelukkig ben ik gezond.’ Ze klopt het af op de houten tafel, om niet ook dat kwijt te raken. ‘Ik zit hier niet om u in de vernieling te helpen’, zegt John.

Hij moet haar uitkering straks stopzetten, zegt de handhaver wanneer de vrouw is vertrokken, maar gaat het geld van de afgelopen maanden niet terugvorderen. De Sociale Dienst en de samenleving hebben er niets aan als zij met een schuld wordt opgezadeld. ‘Dat kost een veelvoud aan gemeenschapsgeld.’

De meeste klanten zijn niet zo openhartig als mevrouw Van den Heuvel, zegt hij. Geregeld ziet hij mensen terug bij wie hij eerder de uitkering heeft gestopt. Wijs geworden door de ervaring met handhaving hebben ze hun leven cosmetisch op orde gebracht om een nieuwe uitkering te kunnen aanvragen, die ze vervolgens krijgen toegewezen.

Wordt hij niet cynisch van de anonieme meldingen en de leugens die de aantijgingen moeten ontkrachten? Nee, hij heeft plezier in zijn werk. Het is afwisselend en zelfstandig – wellicht is het geen dankbaar werk, maar het dient wel een doel. ‘Als handhaver ben je er voor de rechtmatigheid.’ Als alle onterecht verstrekte uitkeringen werden ingetrokken, zegt John, zouden de mensen die het echt nodig hebben een hoger bedrag kunnen krijgen.

Dichtgetimmerde dossiers

De handhavers beseffen hoe dicht ze burgers op de huid zitten. Ze bespieden mensen thuis en op hun (malafide) werkplek, ze eisen inzage in privégegevens, ze onderwerpen klanten aan vraaggesprekken en komen tot in de bad- en de slaapkamer op zoek naar sporen van een samenwonende partner. De klant mag het huisbezoek weigeren, maar een echte keuze is er niet: hij raakt dan direct zijn bijstand kwijt.

Disproportioneel? Nee, zeggen ze: het gaat om zorgvuldigheid. Hun uiteindelijke oordeel is nog ingrijpender dan het onderzoek dat eraan voorafgaat. Ze ontnemen mensen hun inkomen, in sommige gevallen eisen ze een terugbetaling van duizenden euro’s. De rechter maakt er korte metten mee als onder zo’n besluit geen dichtgetimmerd dossier ligt. Handhaver Chantal: ‘Zolang ik bij de Sociale Dienst werk, roep ik: wie er recht op heeft, moet het krijgen. En zo niet, dan moeten we het terughalen.’

90 procent van de meldingen klopt, beweert John. Sterker nog: ‘Bijna iedereen in de bijstand marchandeert met de regels.’ Vrijwel alle bijstandsklanten nemen weleens geld aan van familie of verdienen onvermeld een extra zakcentje, denkt hij. Hij kan het wel begrijpen: ‘Het is 1.020 euro in de maand, je houdt niet veel over.’ Chantal houdt het bij 60 tot 70 procent gegronde tips. Eens in de zoveel onderzoeken moeten de handhavers concluderen dat de klikker ernaast zit. ‘Soms kom je er pas achter als je iemand op kantoor spreekt. Dat valt niet te voorkomen.’

Kan de handhaving beter? Ja, zeggen de handhavers. De gemeente is ‘te lief’, vindt John. De selectie aan de poort kan strenger, zegt Mourad. ‘En de voorlichting moet beter. De Sociale Dienst Drechtsteden moet voorkomen dat iemand eerst iets krijgt waar hij geen recht op heeft en dat dan vervolgens moet terugbetalen. Dat is onzorgvuldig.’ Nog een doorn in het oog: de handhaving is grotendeels reactief, op basis van meldingen. Chantal: ‘Sommige mensen hebben we als handhavers al vijf jaar niet gesproken, die zijn volledig van de radar.’

Koelkastcontrole

Handhaver John kijkt in de koelkast van Sebhat. De man uit Eritrea woont in een muf appartement in een lage flat in het centrum van Dordrecht. De koelkast bevat een paar sinaasappels, een doos eieren en een pak melk. In de kleine woon- en slaapkamer ligt een half brood op tafel. Aan de muur hangen wandtapijten met levensgrote afbeeldingen van Jezus en Maria. John vraagt toestemming van Sebhat, opent vervolgens een paar keukenkastjes, kijkt in de kledingkast en werpt een blik in de badkamer.

Hij heeft genoeg gezien. Sebhat kan binnen enkele weken bericht verwachten, John kan hem nog niet zeggen of hij de uitkering gaat beëindigen. De jonge Eritreeër staat met zijn armen over elkaar en kijkt naar de grond. Hij wil nog wat zeggen: ‘Ik doe gewoon mijn best en dat is geen misdrijf. Maar zo voelt het wel.’ Hij zegt dat hij in het eerdere gesprek bij de Sociale Dienst de relatie met zijn zwangere vriendin verzweeg omdat dit in zijn cultuur een taboe is. Dat zal de handhaver toch wel begrijpen? Sebhat voelt ‘veel stress’, meer nog dan tijdens zijn hachelijke vlucht naar Nederland, vijf jaar geleden.

Buiten deelt John zijn bevindingen. Een man alleen heeft schoenen bij de voordeur staan, zegt hij, maar die ontbraken hier. Er hingen geen jassen in het halletje, er was amper eten in huis. ‘En de douche was kurkdroog.’ Als Sebhat bijstand wil blijven ontvangen, moet hij bij zijn vriendin intrekken en samen met haar een gedeelde uitkering aanvragen, zegt de handhaver. Voor de vorm denkt hij nog een paar dagen over zijn oordeel na, zegt hij, maar eigenlijk weet hij het al.