Van volkskrant.nl van 10 juli 2019:

Wie een WW-uitkering ontvangt van het UWV of bijstand krijgt van de gemeente, wordt onderworpen aan een streng regime van plichten. Politici hebben strikte regels opgesteld om fraude tegen te gaan. Maar leidt die strenge aanpak ook tot brave burgers?

Rechtssocioloog Paulien de Winter deed vier jaar promotieonderzoek naar de handhavingspraktijk bij het UWV en de sociale diensten. Donderdag verdedigt ze haar proefschrift aan de Rijksuniversiteit Groningen.

U heeft maandenlang meegekeken over de schouders van UWV-medewerkers en gemeenteambtenaren. Wat trof u aan?

‘Tussen 2015 en 2017 ben ik bij twee afdelingen van het Werkbedrijf (voorheen het arbeidsbureau) van het UWV geweest en bij drie sociale diensten op diverse plekken in Nederland. De namen van de locaties en de medewerkers heb ik in mijn proefschrift geanonimiseerd. Op elke locatie heb ik gedurende langere tijd meegedraaid, ik had mijn eigen plek, ik kon inloggen in het systeem, ik was aanwezig bij gesprekken en ging mee op huisbezoeken.

‘Wat me opviel was dat de medewerkers er met veel plezier werken. Het UWV is veel in de media en kampt met een streng en rigide imago. Maar mijn ervaring is dat de mensen die er werken graag hun best doen voor de burger. Ze beseffen goed dat mensen een uitkering of hulp nodig hebben.’

Uw proefschrift heet ‘Tussen de regels’. Kunt u dat uitleggen?

‘Op papier zijn de diensten gebonden aan uniforme regels en protocollen, maar ik zag bij elke afdeling een andere uitvoering. Bij de sociale diensten lag dat enigszins voor de hand, die hebben lokale beleidsruimte, bijvoorbeeld voor het opleggen van maatregelen of de sollicitatieplicht. Maar ook tussen de twee Werkbedrijven van het UWV zag ik verschillen, al zouden ze volgens de regels exact hetzelfde moeten opereren.

‘Het verschil zit in de medewerkers. Die werken er vaak al jaren, zijn gemiddeld 54 jaar en hebben veel politieke veranderingen meegemaakt. Zij hebben het idee: ik weet wel wat werkt. Ze opereren vanuit goede bedoelingen en denken te weten hoe ze de klant kunnen helpen. Ze kiezen voor eigen maatwerk en wijken waar nodig af van de regels.

‘Ook bij de sociale diensten moeten werkprocessen worden gevolgd en toch kwam ik op plekken waar men zei: kleur maar buiten de lijntjes als je iemand daarmee kan helpen. Een traject is bijvoorbeeld bedoeld om iemand te laten re-integreren, een opstap naar werk. Maar het kon ook worden ingezet als straf: ‘ga maar vier dagen per week schoffelen’, of juist als beloning: ‘je doet het goed, je krijgt een leuk traject’.’

U begaf zich in een bureaucratische wereld. Met wat voor protocollen hebben de medewerkers te maken?

‘Het UWV werkt met handhavingsdossiers. Als iemand zich niet aan de regels houdt, neem de sollicitatieplicht, dan kan een maatregel volgen, een korting op de uitkering. Zo’n dossier is een kwestie van vakjes invullen in de computer. Voorheen kon de medewerker van het Werkbedrijf zelf een percentage invullen als maatregel: de uitkering gaat met 12, 15, 17 procent omlaag. Medewerkers namen die ruimte. Maar dat was niet de bedoeling. Dus werd het systeem veranderd naar een aantal vakjes: 5, 10, 15, 25 of 50 procent. Want zo staat het in de regels.

‘Maar een werkproces helemaal dichtregelen blijkt onmogelijk. Medewerkers blijven ruimte vinden in het systeem. Medewerkers die niet wilden handhaven, vinkten vaker de uitzonderingsgrond aan: ‘niet verwijtbaar’.’

Politiek en uitvoeringsdiensten vinden handhaving heel belangrijk, maar de medewerkers niet?

‘Handhaven is maar een van de vele taken van een medewerker. Hij moet ook werken aan re-integratie, heeft administratieve taken en moet samenwerken met zijn collega’s. De adviseurs die de burgers spreken zijn niet in de eerste plaats met handhaving bezig. De fraude-alertheid verschilt. Ze proberen de uitkeringsgerechtigde te helpen, ook als die niet aan al zijn plichten heeft voldaan. Al zijn er medewerkers die handhaving ook dienstverlening vinden. Door streng en duidelijk te zijn over de regels, helpen ze de klanten, zeggen ze.’

De fraude-alertheid verschilt?

‘Bij een sociale dienst woonde ik een gesprek bij met een pianolerares. Zij wilde niet zeggen hoeveel kinderen ze lesgaf, terwijl dat wel informatie is die de dienst moet hebben om te weten of ze zwart werkt en om de hoogte van de uitkering te kunnen bepalen. Na afloop vroeg ik aan de medewerker waarom zij niet doorvroeg. Het duurde lang voordat het kwartje viel dat haar fraude-alertheid wel erg laag was. Re-integratiemedewerkers zijn erop gefocust mensen weer aan het werk helpen en zijn daardoor soms minder alert op dit soort signalen.’

Over de rechercheurs van de sociale diensten doen veel horrorverhalen de ronde. Ze zouden bijstandsontvangers vanuit de bosjes bespioneren en het aantal tandenborstels tellen als bewijs voor samenwonen.

‘Ik kan dat beeld nuanceren. Ik heb ervaren dat de sociaal rechercheurs heel zorgvuldig te werk gaan. Elke stap die zij zetten moeten ze registreren en verantwoorden tegenover de uitkeringsgerechtigde. Een huisbezoek of een buurtonderzoek is ingrijpend, daar zijn de medewerkers zich erg van bewust. Voordat ze daartoe overgaan hebben ze alle andere stappen doorlopen, de noodzaak afgewogen. Medewerkers zeiden ook: we moeten niet met een kanon op een mug schieten.

‘Net als bij het UWV passen de medewerkers van de sociale diensten maatwerk toe in de uitvoering. Als uitkeringsgerechtigden alsnog per de volgende maand melden dat ze samenwonen, zien de medewerkers de periode daarvoor door de vingers. Maar bij opzet wordt wel een maatregel opgelegd. Fraude vindt wel degelijk plaats. Ik was bij een huisbezoek waar de partner via de achterkant probeerde te ontvluchten terwijl de mevrouw die ons binnenliet ontkende dat haar vriend bij haar was geweest.’

Hoe denkt u, met de kennis die u nu heeft, over strenge handhaving?

‘Eigenlijk fraudeert maar een klein deel van de mensen met een uitkering. Hooguit zo’n 10 procent. Maar ons hele systeem is daarop gericht. Om dat misbruik aan te pakken zijn er zo veel regels en is het regime zo streng. Het idee is: we moeten strikt zijn, anders verliezen we draagkracht voor het systeem. Maar 90 procent van de mensen wil de regels naleven, de meeste mensen zijn geen fraudeurs.

‘Die goedbedoelende mensen kan je ook verliezen door alleen maar sanctionerend en afschrikkend te zijn. In veel van de gesprekken waar ik bij was, moest de medewerker de klant eerst 10 minuten geruststellen. Medewerkers zeggen: ‘We gaan u helpen, we willen het persoonlijk doen. Ik ben niet het systeem.’ Bij veel mensen heerst de angst om een fout te maken.

‘De meerwaarde van mijn onderzoek is dat ik laat zien dat een van bovenaf bedachte regel niet zomaar wordt uitgevoerd op de werkvloer. De politiek tuigt een strenge fraudewet op en verwacht dat de uitvoering strenger wordt. Maar dat is niet zo. Een strenge aanpak werkt alleen als deze slim wordt geïmplementeerd en echt gericht is op de fraudeurs.

‘De meeste mensen help je met advies en voorlichting, voor de uitzonderingen zou je omhoog kunnen klimmen op de handhavingspiramide, richting maatregelen en boetes. Maar de regeldichtheid is zo groot dat er geen ruimte is om op die manier te handhaven – iedereen valt onder het strenge regime. De medewerkers vinden wel ruimte, maar alleen tussen de regels.’

Naar aanleiding van de door Nieuwsuur onthulde Polenfraude neemt het UWV maatregelen. De minister verwacht strengere handhaving op dit dossier. Medewerkers van het Werkbedrijf moeten extra letten op buitenlandse tussenpersonen. Een goede zaak?

‘Dit werkt misschien een paar maanden en verdwijnt dan weer naar de achtergrond. Dit is een reflex: er is nu een probleem, laten we dit streng aanpakken. Maar misschien zijn er tien andere problemen die ook spelen maar die we niet zien. Je kan je beter op algemene alertheid richten, want anders is er overmorgen weer iets anders. Het UWV is een grote, logge organisatie, voordat daar iets goed is geïmplementeerd ben je een hele tijd verder.’